Pequeña minería y minería artesanal en Perú

Breve reseña histórica: Los minerales en Perú, especialmente el oro y la plata, han sido explotados desde la época pre-inca para la fabricación de artefactos ornamentales y de uso ceremonial. En la época de la Colonia, los españoles emplearon a explotar en mayor escala estos mismos minerales, para su posterior exportación a España. En la época republicana, el oro y la plata continuaron siendo explotados por empresarios nacionales, aunque a mediados del siglo XX su importancia se redujo debido a variaciones en los precios y a la creciente demanda de metales básicos.
La pequeña minería y minería artesanal están vinculadas sobre todo a la explotación de oro, por un lado, debido a que es un mineral en el cual los niveles de inversión son bastante bajos respecto de la inversión minera en general y, por otro, debido a que su alto precio posibilita mantener un adecuado nivel de rentabilidad. Se creó un patrón en que las empresas medianas y grandes explotaban metales básicos y las empresas pequeñas se especializaban en metales preciosos.
Por su parte, las políticas gubernamentales de los 50 y 60 reforzaron este patrón de especialización. La legislación minera casi siempre contempló incentivos para la explotación a gran escala, ignorando a la pequeña minería. Asimismo, el precio del oro desestimulaba la explotación de este metal, debido a las distorsiones económicas que se introducían. Esto hizo que la minería del oro, a pesar de su potencial rentabilidad, no atrajese mayores inversiones en los años 60.
Durante los 70, el aumento del precio creó interés por los denuncios mineros auríferos, pero se cristalizan pocos proyectos. El Banco Minero financió varios proyectos que, al no contar con respaldo técnico, fracasan. En estos años surge una actividad informal aurífera en los denuncios abandonados; esta tendencia hacia la informalidad se hace más fuerte con la aparición del terrorismo en la década siguiente.
La minería informal en áreas denunciadas y la minería artesanal en áreas libres, tienen la característica de usar tecnología muy rudimentaria y depender casi exclusivamente de la mano de obra humana. Dada la casi nula inversión en capital y al mínimo gasto en insumos industriales, este tipo de minería hace rentable operaciones que de otra manera no serían atractivas para un inversionista formal. Yacimientos de vetas con leyes muy altas, pero sin las reservas suficientes para justificar una inversión minera, resultan rentables si son explotados por los mineros artesanales. De ahí que las pocas empresas mineras que funcionan en zonas donde hay minería artesanal se articulen productivamente con los artesanos para poner en funcionamiento sus plantas de tratamiento. Sin embargo, ésta es muchas veces una relación de explotación, en la que el conflicto siempre está presente. No obstante, la producción artesanal y/o informal de oro llegó en algunos años previos a Yanacocha a unas 20 TM, es decir, hasta 33% de la producción nacional.
La década de los 90 trajo una modernización de la legislación minera, junto con una serie de medidas económicas para corregir las distorsiones macro económicas que se generaron en los 80. Como resultado, la inversión minera creció y la disponibilidad de nuevas tecnologías hizo posible que yacimientos que antes no resultaban atractivos lograsen una rentabilidad más que aceptable. Tal es el caso de Yanacocha, un yacimiento aurífero diseminado de baja ley (2 gr. Au/TM) que marcó el inicio de la explotación de oro a gran escala.
A pesar del impacto de Yanacocha y otros yacimientos como Pierina en la producción, la minería artesanal y/o informal sigue contribuyendo con casi 15% de la producción nacional de oro. Esto se debe, por un lado, a que el aumento de los precios del oro, que alcanzó su máximo a mediados de los 90, incentivó el aumento de la minería informal. Por otro lado, el modelo económico liberal ha excluido a miles de personas, para muchas de las cuales esta actividad es una forma de asegurar su sustento.
El gran impacto social de la minería artesanal y/o informal ha dado lugar a iniciativas gubernamentales, apoyadas por esquemas de cooperación técnica internacional, destinadas a aumentar la productividad de esta actividad, así como a mejorar el manejo ambiental y las condiciones de salud de las poblaciones aledañas.. Estas iniciativas están tratando de solucionar también el problema legal que subyace a la minería artesanal y que impide su crecimiento. Mientras los mineros artesanales no operen legalmente, es decir, que tengan el título de las concesiones, su situación no podrá mejorar, ya que por ahora no pueden aspirar al crédito y deben transar su mineral en condiciones desventajosas por estar al margen de la ley.
La elevación de los estándares ambientales por la modernización de la legislación minera nacional y la falta de apoyo a la pequeña minería formal, hicieron que este estrato de la producción metálica prácticamente haya desaparecido. Sin embargo, recientemente se ha apreciado que las empresas pequeñas han incursionado con éxito en la explotación de minerales no metálicos. Demandados sobre todo por el mercado interno y, en especial, por la construcción, estos productos no sufren las variaciones de precios internacionales y las mineras trabajan en un ambiente más estable. Todo ello ha llamado la atención de las autoridades, que comenzaron el diseño de un programa especial de promoción de la minería no metálica.
Principales indicadores económicos
La modernización de la minería peruana se ha basado sobre todo en la ampliación de las unidades productivas y en la incorporación de tecnologías modernas basadas en general en el aprovechamiento de economías de escala. La pequeña minería y la minería artesanal participan con una proporción insignificante en la producción de metales básicos . En el caso del oro, la participación es algo mayor, representando el 15% de la producción de este metal. Aunque no hay estadísticas confiables al respecto, una proporción importante de ese 15% (alrededor de la mitad) corresponde a la minería artesanal y/o informal.
Por otro lado, la minería no metálica está poco desarrollada en Perú. Los minerales no metálicos o industriales dependen principalmente del desarrollo del aparato productivo y, a excepción de la construcción, éste es escaso en el país. Por esta razón, la poca demanda de minerales industriales puede ser satisfecha por empresas pequeñas. Así casi la totalidad de la bentonita y el carbón, así como tres cuartas partes de la producción de arcilla y arena son extraídas por empresas pequeñas. En el caso de la caliza y la piedra, cuya extracción depende de economías de escala, la participación de este estrato minero es menor. La participación de la minería artesanal y/o informal en la extracción de no metálicos es muy pequeña.
La generación de empleo es una contribución importante de la pequeña minería y minería artesanal, cuya tecnología más incipiente las hace más dependiente en mano de obra. Ambos estratos mineros captan más de un tercio del personal ocupado en minería, superando la contribución de la gran minería (es importante señalar que las cifras se refieren a datos oficiales. Otros estudios dan cifras mayores de contribución de la minería artesanal y/o informal a la generación de empleo). Estas cifras tienen gran relevancia, si se considera que generar un puesto de trabajo en la gran minería requiere una inversión de más de US$ 15.000 contra menos de US$ 100 en la minería artesanal. Ver, por ejemplo, Lázaro et.al., 1995, y Lázaro&Trillo&Sánchez 1995.
La minería artesanal y/o informal se concentra en cuatro zonas geográficas: Madre de Dios, Puno, Ica-Arequipa y La Libertad. En estas zonas se ha convertido en la principal actividad económica, desplazando a otras como la agricultura o el pastoreo. Lo que en muchos casos empezó como una actividad secundaria o de refugio se fue convirtiendo en una actividad permanente. En 1994, en las zonas especializadas en la extracción de oro, la productividad media mensual estimada era de 1 gramo por persona, lo cual significaba ingresos brutos mensuales de hasta US$ 360 por trabajador [Lázaro, et.al., 1995, y Lázaro&Trillo&Sánchez, 1995], muy superior al salario mínimo vital de aquella época, que era menor de US$ 100.
El impacto de la minería artesanal y/o informal es importante también en la generación de empleo indirecto. La minería artesanal generación una intensa actividad comercial, sobre todo en bienes de consumo y, en menor medida, de insumos. En los pueblos mineros artesanales, abundan las tiendas de comestibles, los restaurantes y servicios menores, como peluquerías, hospedajes, servicios de transporte, etc. La compra y venta de insumos industriales es más restringida, porque requiere licencia y la mayoría de los mineros artesanales operan al margen de la ley.
El problema legal
Una de las principales limitaciones de la minería artesanal es su alto grado de informalidad. Los mineros artesanales suelen operar en concesiones mineras otorgadas a terceros. Esto trae serias consecuencias, que se traducen en conflictos, muchas veces violentos, entre los titulares de las concesiones y los mineros. Hay zonas mineras en Perú, como Madre de Dios, que son consideradas tierra de nadie, donde las autoridades no tienen ningún control de la población y donde los niveles de violencia son altísimos. En los casos en que se llega a un acuerdo, éste generalmente somete a los mineros artesanales a condiciones muchas veces desfavorables que disminuyen su rentabilidad. A menudo los artesanos venden su mineral a precios muy bajos, por desconocimiento del mercado y la necesidad de acceso al recurso minero.
Otra consecuencia de la informalidad de la minería artesanal es que disminuye su potencial en la disminución de la pobreza. A pesar de su capacidad de generar empleo y de brindar ingresos más elevados que otras actividades económicas, este tipo de minería sólo ha servido hasta ahora como refugio y supervivencia, sin posibilidades de crecimiento y de acumulación. Parte de esta limitación surge de la imposibilidad de los mineros artesanales de acceder al crédito para invertir en las labores que trabajan. La posesión del título de la concesión minera les daría un respaldo ante las instituciones bancarias, podrían comprar insumos industriales al precio del mercado y establecer relaciones comerciales equitativas con otros agentes.
Finalmente, la reducción de la informalidad permitiría un aumento de recaudación del Estado y, en una suerte de canon minero, se podrían establecer mecanismos para que parte de los impuestos pagados por los mineros artesanales puedan ser invertidos en sus respectivas comunidades. De esta manera, se lograría un impacto positivo en la elevación de los niveles de vida de estas poblaciones mineras.
A fines de 2001 fue promulgada la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, que reconoce a la actividad minera artesanal y le da un marco legal para su ejecución. Esta ley, que aún necesita ser reglamentada, define que el Estado protege y promueve a la minería artesanal. Asimismo, define que para las operaciones artesanales sólo es necesaria una solicitud técnica, presentada ante el Ministerio de Energía y Minas, y una Declaración de Impacto Ambiental, suscrita por un profesional competente. Se establecen descuentos promocionales para los mineros artesanales en el pago de derechos de vigencia, otros tributos, multas y penalidades.

Esta ley promueve el establecimiento de acuerdos de los titulares mineros con los mineros artesanales con el fin de formalizar la situación de éstos últimos. También promueve la descentralización administrativa, trasladando facultades de fiscalización de las operaciones artesanales a las direcciones regionales del Ministerio de Energía y Minas. Por último, esta ley da preferencia a los mineros artesanales en el otorgamiento de concesiones en tierras pertenecientes al Estado.
El problema organizativo
Si bien el tamaño reducido de las labores artesanales y su atomización constituye la gran ventaja de esta actividad en términos de generación de empleo, también es cierto que para que se convierta en una actividad sostenible requiere de mecanismos de coordinación que no se dan en la actualidad. Los modelos de organización de los mineros artesanales son ineficientes y reflejan relaciones de poder desiguales.
Los mineros artesanales están generalmente sujetos a sistemas de contratación que los explotan, muchos de ellos con los titulares de la concesión o sus representantes. La modalidad de contrato varía con la zona minera. Por ejemplo, en Madre de Dios se usa el sistema del "enganche", mediante el cual el contratista retiene los documentos del artesano mientras este trabaja, asegurándose así de que no huya con el mineral extraído. En la zona de Puno, una modalidad común de contrato es el "cachorreo", sistema por el cual se paga al artesano con tiempo libre y acceso al yacimiento para extraer su mineral. Generalmente, le dan 2 o 3 días libres por 25 días de trabajo. En Nazca-Ocoña, los mineros venden su mineral a los "quimbaleteros" a cambio de agua, un bien escaso en estos pueblos mineros, o de insumos mineros. De más está decir que estos intercambios se hacen en condiciones desventajosas.
En la etapa de beneficio, los principales agentes son los "quimbaleteros", quienes se encargan de moler el mineral. El "quimbalete" es un equipo rudimentario compuesto por dos piedras de gran dimensión que hace las veces de un mortero. El mineral es chancado y mezclado con agua y mercurio para iniciar el proceso de separación del oro en forma de amalgama, que luego es sometido al fuego para eliminar el mercurio y conseguir el oro refogado. Los "quimbaleteros" son el nexo de los artesanos con los comercializadores de oro. Los artesanos también pueden alquilar el "quimbalete" y procesar su mineral, pero esto implica que abandonen la labor minera. Por último, los comercializadores compran la amalgama o el oro refogado, para acopiarlo y venderlo después a las plantas de tratamiento y/o refinerías.
Esta cadena de producción refleja la organización de la minería artesanal. Se destaca en este proceso el hecho de que quien realiza el mayor esfuerzo, el minero artesanal, es quien recibe la porción menor de sus beneficios.
El problema ambiental
La tecnología rudimentaria que utilizan los mineros artesanales y su condición informal determinan que su manejo ambiental sea sumamente ineficiente. En primer lugar, en la fase de extracción se produce un deterioro importante de los suelos, especialmente cuando se explotan yacimientos aluviales. El movimiento de tierras en las laderas de los ríos provoca una pérdida de vegetación, trayendo consigo un aumento de la erosión. Por esto las poblaciones circundantes a estos yacimientos están en peligro constante de derrumbes e inundaciones, por el cambio de morfología de los ríos. A su vez, la pérdida de vegetación altera el ecosistema y cambia el hábitat de los animales que viven en esos lugares.
En segundo lugar, en la fase de beneficio se producen dos tipos de contaminación, diferenciadas según el tipo de yacimiento explotado. En los yacimientos aluviales, el beneficiamiento usa técnicas gravimétricas. El mineral extraído es lavado con grandes cantidades de agua y pasado por canaletas, que permiten que el oro se precipite al fondo de estos canales y sea atrapado por unas mallas. Este gran movimiento de agua altera el cauce natural de los ríos y modifica el ecosistema. Luego, el oro capturado es mezclado con mercurio para formar la amalgama. La cercanía de los cursos de agua hace que el relave de la amalgama sea vertido en los ríos o sus laderas, provocando la contaminación del agua con mercurio.
En los yacimientos primarios, en que el mineral se extrae de socavones, se da más bien contaminación de mercurio en los suelos, ya que estos yacimientos suelen estar en zonas áridas. Esta contaminación es producida por el escurrimiento del material trabajado en los "quimbaletes", que contiene mercurio.
Finalmente, en el proceso final de beneficio, es decir el refogueo de la amalgama, la contaminación que prima es la emisión de gases de mercurio. Esto es particularmente dañino para la salud humana, puesto que la amalgama es quemada en las casas de los mismos mineros o "quimbaleteros", quienes se exponen, junto con sus familias, a aspirar estos vapores. En todas los centros de minería artesanal, son frecuentes los síntomas de contaminación por mercurio.
Principales iniciativas de apoyo
A pesar de los aspectos adversos señalados, las autoridades gubernamentales y otras instituciones, como las agencias de cooperación técnica, continúan percibiendo en la minería artesanal un mecanismo viable para el alivio de la pobreza. Por esta razón, en los últimos años han surgido distintas iniciativas con el fin de mejorar las condiciones tecnológicas y solucionar el problema de la informalidad. Dentro de cada uno de los programas que se describirán, la acción de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) ha sido crucial, ya que ellas han sido las entidades responsables de llevar adelante los programas en las comunidades mineras.
El programa MAPEM
Debido a la contribución de la pequeña minería y minería artesanal a la generación de empleo, la producción de oro y al alivio de la pobreza, el Ministerio de Energía y Minas promovió el Proyecto Minería Artesanal y Pequeña Minería (MAPEM).
Este proyecto inició sus actividades en enero de 1996 y su ámbito geográfico cubrió las zonas de Madre de Dios, Puno, Ica-Ayacucho-Arequipa y La Libertad. El periodo de ejecución del MAPEM fue de 4 años, durante el cual se asignaron alrededor de US$ 1:062,860 a un promedio de US$ 265.714 por año.
El objetivo principal del MAPEM fue: "contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la minería artesanal y pequeña minería en armonía con el medio ambiente y con estándares adecuados de seguridad e higiene minera". Y sus objetivos específicos: (a) propulsar el ordenamiento legal y gradual de la minería informal, incorporándola a unidades de operación de mayor escala; (b) evitar o atenuar los impactos sociales, ambientales y de seguridad e higiene minera, generados por la minería artesanal o informal; y (c) capacitar en aspectos normativos y tecnológicos básicos, ambientales y de seguridad y de higiene minera [Medina, 2000 #22].
Según la evaluación del Ministerio de Energía y Minas, los principales logros de este programa han sido:
- La promulgación del Decreto Ley Nº 851 que otorgó el derecho preferencial para la formulación de petitorios mineros a mineros informales que operaban en áreas libres.
- El avance en el proceso de titulación en más del 80%.
- El inicio de un programa de Sensibilización Ambiental para la utilización adecuada de mercurio, mediante la demostración y distribución de más de 1.500 recuperadores (retortas) y reactivadores de mercurio. La utilización de estos equipos se ha elevado de 1,9% al iniciarse el proyecto al 60%.
- La conclusión de la primera fase del proyecto de Recuperación Ambiental de Huaypetuhe, en la que se puso en marcha un vivero forestal y el transplante de los plantones en un área piloto de ocho hectáreas.
- La publicación y distribución de dos folletos informativos, "Minería Aurífera Aluvial" y "Manual del Pequeño Minero", con una edición de más de 2.000 ejemplares cada uno.
- La realización de 20 seminarios y talleres de capacitación en: seguridad e higiene minera, aspectos ambientales y tecnología minera (ibídem).
El proyecto GAMA
El proyecto Gestión Ambiental en Minería Artesanal (GAMA) es una iniciativa de la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación (COSUDE) y el Ministerio de Energía y Minas. El financiamiento del proyecto contempla un aporte suizo no reembolsable de US$ 1:330.000 y una contraparte nacional de US$ 300.000. El objetivo del proyecto GAMA es mejorar la situación ambiental de la minería artesanal en las zonas de Puno, Ica, Arequipa y Ayacucho. Para ello, se contemplan cuatro ámbitos de acción:
- Técnico Ambiental: adaptación y difusión de sistemas de trabajo y tecnologías limpias y eficientes en la minería artesanal.
- Salud Ambiental: mejoramiento de las condiciones de trabajo y de salud de los mineros artesanales y de la población involucrada.

- Legal Administrativo: mejoramiento de las condiciones jurídico administrativas en favor de una minería artesanal formal y ambientalmente sostenible.
- Socio-Económico Organizativo: fortalecimiento organizativo, social y productivo, y formación de espacios de concertación institucional para el desarrollo local sostenible.
En la primera fase de dos años de este proyecto, iniciado en 2001, se financiarán proyectos individuales vinculados a los ámbitos de acción antes mencionados.
Minimización de Impactos Ambientales Originados por las Operaciones Auríferas

El proyecto Minimización de Impactos Ambientales Originados por las Operaciones Auríferas en el departamento de Madre de Dios es una iniciativa que involucra al Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales de Alemania (BGR), a la Agencia Alemana de Cooperación para el Desarrollo (GTZ) y al Ministerio de Energía y Minas. El aporte alemán no reembolsable a esta iniciativa es de US$ 1:200.000, que se complementa con un aporte nacional equivalente a US$ 100.000 en personal técnico y estructura de apoyo.
El objetivo de este proyecto es contribuir al desarrollo sostenible de la región de Madre de Dios, con prioridad en Huaypetuhe, Caychive y otras zonas cercanas a Puerto Maldonado. La primera fase de este proyecto tendrá una duración de 3 años.
Proyecto de Promoción Minera en Minerales Industriales y Rocas Ornamentales
La Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas junto con el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET) presentaron un proyecto a la Agencia Alemana de Cooperación para el Desarrollo (GTZ) para promover la minería de minerales industriales y rocas ornamentales. Se está solicitando un aporte alemán del orden de US$ 1:300.200, con una contraparte nacional de US$ 649.000.

Fuente: Capítulo 8-Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en Perú por Manuel A. Glave y Juana Kuramoto, del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)