El Proyecto Camisea: Estrategia ambiental y social

El Proyecto Camisea está permitiendo que el Perú sea una de las pocas naciones de América Latina que puede cubrir sus necesidades internas de energía. Permite que el gas natural esté disponible para clientes industriales y residenciales, genera ingresos significativos para el gobierno nacional y regional, mejora la balanza comercial de Perú y contribuye al mejoramiento de la calidad del aire. El proyecto ha sido concebido de modo de agregar un punto porcentual a la tasa de crecimiento anual del país en cada uno de sus 30 años de duración, hecho que ayudará a reducir la pobreza y aumentar la recaudación tributarios y los ingresos de exportación.
El Proyecto Camisea está ubicado en áreas de gran riqueza en cuanto a su diversidad biológica y culturas humanas tradicionales que podrían estar en peligro si el proyecto no se planifica, construye y opera correctamente. En Camisea, el BID ha adoptado un enfoque proactivo del financiamiento de proyectos del sector privado ayudando a abordar potenciales problemas ambientales y sociales a fin de garantizar que el proyecto cumpla con los objetivos de desarrollo sostenible. Al mismo tiempo, el BID está trabajando para potenciar la oportunidad de beneficiar a la población local y proteger el medio ambiente además de abordar cuestiones en la zona del proyecto que van más allá del propio Camisea. En este sentido, el financiamiento del BID para el proyecto incluye programas destinados a fortalecer la capacidad del Perú para supervisar y reglamentar no solamente a Camisea sino también a otras cuestiones importantes, en forma permanente. El proyecto incluye, asimismo, la mitigación de riesgos ambientales y sociales además de disposiciones para compartir los ingresos con el fin de apoyar el desarrollo de las comunidades locales. Mediante su enfoque integral e innovador para abordar la solución de problemas, el BID busca potenciar la contribución relativamente pequeña que aportará a Camisea para lograr un bien mayor para el Perú.
El Proyecto en breve
Camisea consta de tres proyectos independientes pero relacionados entre sí que tienen un costo total de aproximadamente US$1.700 millones. El componente de explotación (upstream) del proyecto comprende la exploración y explotación de los depósitos de gas del yacimientos de Camisea, las instalaciones de procesamiento en Las Malvinas, 431 kilómetros al este de Lima, y una planta de fraccionamiento para líquidos de gas natural y terminal marítima en la costa del Pacífico al sur de Pisco, todo ello bajo la responsabilidad de un consorcio multinacional encabezado por la empresa privada Pluspetrol. El componente de transporte (downstream) comprende 714 kilómetros de un ducto de gas natural desde Las Malvinas a Pisco y desde Pisco a Lima, y un ducto independiente de líquidos de gas natural de 540 kilómetros de largo desde Las Malvinas a Pisco. La empresa privada Transportadora de Gas del Perú es la responsable de ambos ductos. El componente de distribución, bajo la responsabilidad de la empresa privada Tractebel, proporcionará gas natural a usuarios industriales y residenciales de Lima y Callao. El proyecto ha implicado desafíos considerables, que incluyen la construcción del ducto en la selva y a través de los Andes, el desarrollo del gas en tierras de propiedad de comunidades indígenas y la construcción de la terminal marítima en una zona cercana a un parque nacional marino.
Participación del BID
El BID ha participado en Camisea a fin de velar por el cumplimiento de los principios del desarrollo sostenible, lo cual incluye sólidas salvaguardias ambientales y sociales y acciones específicas destinadas a generar beneficios para la población local y el medio ambiente. El Banco ha otorgado dos créditos para el proyecto: un préstamo de US$75 millones a Transportadora de Gas del Perú (TGP) destinado a financiar una parte del componente de transporte; y un préstamo de US$5 millones al Gobierno del Perú para fortalecer su capacidad y coordinación para supervisar, vigilar e inspeccionar los aspectos ambientales y sociales del proyecto y llevar a cabo acciones que permitan generar un desarrollo sostenible y equilibrado en el área de influencia del proyecto.
El BID comenzó a participar en el Proyecto Camisea a fines del año 2001, antes de que se iniciaran las actividades de construcción. El Banco asignó, compromiso que mantiene, una cantidad considerable de recursos para ayudar a garantizar la sostenibilidad ambiental y social del proyecto, lo cual incluye la asignación de un numeroso equipo de expertos técnicos –integrado tanto por personal del Banco como por consultores y asesores externos– en las áreas de gestión ambiental, protección social, salud y seguridad, trabajo, ingeniería, y derecho y finanzas.18 La participación del BID fue determinante para la estructuración financiera del proyecto y la movilización del financiamiento.
El papel desempeñado por el BID se ha extendido mucho más allá de la organización exitosa de la estructura del proyecto, la movilización del financiamiento y la mitigación del impacto del componente de transporte de Camisea, que es la única parte del proyecto que está financiando el Banco. El BID está aportando sus conocimientos especializados y haciendo valer sus criterios de sostenibilidad en los tres componentes del proyecto y ha identificado y exigido que se realicen varias mejoras al diseño, los planes, los procedimientos y las normas del proyecto. El BID ayudó a establecer una serie de mecanismos destinados a supervisar la implementación de las medidas de protección ambiental y social de Camisea con el fin de proporcionar información creíble y transparente. Con la colaboración de consultores externos independientes, el sistema de supervisión y vigilancia del Banco comenzó a operar en el año 2002 en la etapa de construcción, mucho antes de la aprobación formal del financiamiento del BID e incluyó a especialistas de tiempo completo en el terreno durante la construcción y al menos en forma trimestral durante el funcionamiento, con informes de supervisión que están a disposición del público. La participación constante del BID ayuda a garantizar la sostenibilidad ambiental y social continua de las medidas de protección del proyecto. La participación del BID se ha concentrado también en el desarrollo de oportunidades para realzar los beneficios y abordar una gama más amplia de cuestiones ambientales y sociales en la zona del proyecto. El papel del BID ha generado mayores oportunidades de consulta públicas y participación y ha contribuido a incrementar las capacidades de los grupos de interés del proyecto.
Participación de los grupos de interés
El BID ha contribuido a fortalecer la participación de los grupos de interés en el Proyecto Camisea. Esto se suma a las numerosas actividades que llevan a cabo las diversas empresas y organismos gubernamentales involucrados en el proyecto.19 El Banco realizó 13 reuniones
18 Han participado en esto más de 25 especialistas técnicos y el BID ha realizado más de 30 misiones (visitas al lugar) al Perú para ayudar a establecer y mantener un proyecto financieramente viable y ambiental y socialmente sostenible.
19 El proceso de consulta y participación para el Proyecto en su conjunto ha implicado la participación de miles de interesados en lo que se considera el proceso de consulta pública más extenso conocido para un proyecto industrial propuesto en el Perú. Se realizaron más de 400 consultas con el Gobierno del Perú, con organizaciones no gubernamentales (ONG) locales e internacionales pero, más importante aún, con las comunidades locales que serían afectadas por la influencia directa e indirecta públicas en la zona del proyecto y una en Washington durante su etapa de debida diligencia. El BID continúa efectuando reuniones públicas semestrales sobre el proyecto. Hay una gran cantidad de información sobre el proyecto de Camisea puesta a disposición del público (véanse, por ejemplo, las fuentes de información adicional). Esta información incluye planes y sistemas detallados de gestión ambiental, social y de salud y seguridad para las empresas involucradas, como también varios informes independientes, del gobierno o de las comunidades, de supervisión y vigilancia sobre la situación y el cumplimiento del proyecto en cuanto a sus compromisos y requisitos ambientales y sociales. La participación de los grupos de interés en el proyecto evidentemente ha ayudado a aumentar el conocimiento y las capacidades de la sociedad civil, las empresas del sector privado, el Gobierno del Perú, y la comunidad financiera.
Salvaguardias sociales y ambientales
La gestión ambiental, social, y de salud y seguridad del Proyecto Camisea se llevará a cabo durante toda la vigencia del proyecto: desde las etapas de concepción y diseño, pasando por la construcción de las instalaciones y durante toda la etapa operativa del proyecto. Se aplicaron conceptos y criterios específicos en el proyecto destinados a minimizar los impactos o riesgos potenciales (por ejemplo, la utilización de zonas ya afectadas o impactadas; el uso de métodos de perforación marítima para el emplazamiento de los pozos y la construcción de los gasoductos; y la reducción al mínimo del derecho de vía de los ductos). Además, se han desarrollado más de 30 planes detallados, que contienen varios procedimientos y normas y criterios específicos para manejar los riesgos y los impactos de cada componente del Proyecto Camisea, durante la construcción y la operación, y que incluyen mayores salvaguardias sociales y ambientales. Estos planes han sido sometidos a exhaustivas revisiones y mejoras en diferentes etapas del proyecto por parte de la sociedad civil, expertos técnicos, funcionarios peruanos y personal del BID. En el contrato de préstamo entre el BID y TGP, se han incorporado múltiples requisitos técnicos y financieros ambientales y sociales específicos para el proyecto. El incumplimiento de estos requisitos podría acarrear consecuencias específicas, tales como sanciones financieras, declarar el crédito vencido y exigir su pago, o la ejecución total o parcial de la garantía. Asimismo, el BID suscribió una carta convenio con el consorcio del componente de explotación que impone el cumplimiento de diversos requisitos ambientales y sociales. La inobservancia de este acuerdo podría ser considerada incumplimiento del Contrato de Préstamo entre el BID y TGP. El amplio sistema de manejo de riesgo ambiental y social establecido ha permitido no solamente evaluar y mitigar los riesgos adecuadamente sino también ha ayudado a prevenir impactos ambientales y sociales negativos.
El GdP, trabajando en conjunto con el BID, firmó una Carta de Compromiso en que el GdP asume formalmente sus responsabilidades de abordar las cuestiones ambientales y sociales y las oportunidades relacionadas con el Proyecto Camisea y, en términos más generales, aquéllas en la zona del proyecto. Esto incluye mayor protección para la zona indígena Nahua-Kugapakori y representa la primera y única vez que se ha otorgado protección legal, en el Perú, con tal énfasis; medidas del gobierno respecto del control de la migración hacia el derecho de vía; otorgamiento de títulos de propiedad a lo largo de la zona de influencia del ducto (fuera del derecho de vía) para más de 5.300 familias o terrenos y el registro de más de 20.000 propiedades; registro de la del proyecto. Se efectuaron varias docenas de reuniones individuales con el GdP, las ONG locales, nacionales e internacionales, organizaciones privadas y públicas en el Perú y también internacionalmente.
propiedad de 20 de las 28 comunidades nativas de la zona, dos de las cuales poseen títulos; acciones para promover la planificación estratégica del desarrollo ambiental sostenible en la zona del Bajo Urubamba; medidas para abordar los problemas de salud en dicha zona, particularmente los que afectan a las poblaciones indígenas; acciones para mejorar la legislación y dirección ambiental y social del GdP respecto del desarrollo futuro del gas y el petróleo; y requisitos contractuales específicos relacionados con los yacimientos de gas y petróleo en la zona del Proyecto Camisea. El préstamo otorgado por el BID al GdP incluye apoyo financiero y técnico para la ejecución de las medidas necesarias para cumplir con estos compromisos. Asimismo, el GdP estableció una entidad específica encargada de coordinar las actividades de las diversas entidades de gobierno involucradas en el proyecto.
Supervisión
En vista del alto perfil del proyecto, es esencial que los grupos de interés tengan la posibilidad de participar en el proceso de supervisión y vigilancia para garantizar el cumplimiento de los diversos requisitos ambientales y sociales. Hay tres grupos de participantes encargados de realizar la supervisión: consultores independientes en materia ambiental y social que deben informar al BID, organismos del GdP, y grupos de la comunidad local y de la sociedad civil. La supervisión independiente del proyecto por parte del BID se realizó con especialistas técnicos a tiempo completo in situ durante la etapa de construcción y exhaustivas inspecciones trimestrales y visitas al lugar durante las operaciones. Además, el BID ha realizado más de 30 misiones al Perú vinculadas al Proyecto Camisea. Con apoyo financiero del BID, el GdP ha ejecutado programas para mejorar la capacidad institucional de varias instituciones gubernamentales directamente involucradas en la inspección, supervisión y monitoreo del Proyecto Camisea. En particular, se fortaleció considerablemente a OSINERG, la entidad gubernamental responsable de la supervisión del proyecto, mediante la asignación de más de 21 inspectores durante la etapa de construcción y 12 en la etapa de operación. El proyecto implicó, asimismo, la creación del Ombudsman del Proyecto Camisea y el fortalecimiento de la “Defensoría del Pueblo” para poder responder mejor a las inquietudes y demandas de la población local afectada. Los resultados de los diversos programas de monitoreo y supervisión están a la disposición de las partes interesadas en el proyecto, que incluyen a las poblaciones locales y a las organizaciones no gubernamentales. El BID ha colaborado también con la sociedad civil peruana en el diseño de un sistema de apoyo y supervisión que sirva a las necesidades específicas de la sociedad civil. Se han establecido varios planes de monitoreo ambiental y social que incluyen criterios específicos de evaluación de desempeño, los cuales han sido revisados posteriormente por un grupo de trabajo de especialistas formado por expertos escogidos por organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil del Perú, y el BID y sus consultores expertos externos.
Creación de beneficios
El BID ha potenciado su papel en el Proyecto Camisea, elevándolo de uno que implicaba mitigar los impactos ambientales y sociales negativos a un papel de desarrollo y ejecución de programas que mejorarán las condiciones ambientales y sociales en la zona del Proyecto Camisea y del Perú en general. Dichas acciones se han llevado a cabo en forma conjunta con las empresas que forman el consorcio y el Gobierno del Perú, con la ayuda del crédito otorgado por el BID al GdP. Ejemplos de lo anterior incluyen la creación de nuevas áreas protegidas en la zona de la selva con un total de 925,000 hectáreas, que comprenden entre otros el Parque Nacional Otishi, las Reservas Comunales Asháninka y Machiguenga, y el Santuario Megatoni y sus respectivos planes de gestión y recursos financieros por implementar; y la puesta en práctica de varias iniciativas del sector público y privado para el mejoramiento de la Bahía de Paracas, un importante recurso que ha sufrido durante años la contaminación y los impactos provocados por otras fuentes, y que incluyen un plan estratégico, la creación de una organización específica y la asignación de fondos considerables (más de US$24 millones) para manejar correctamente el parque nacional marino, vigilar los programas y ejecutar proyectos de rehabilitación. Además, el GdP, junto con el BID, ha utilizado recursos de un Programa de Titulación de Tierras financiado por el BID para complementar el programa de TGP de otorgamiento de títulos de propiedad a lo largo del derecho de vía, lo que redunda en beneficio para los actuales residentes y ayuda a reducir la posible migración hacia estas zonas.
En vista de que el 50% de las regalías del proyecto van al Departamento de Cusco, el GdP y el BID se han esforzado por mejorar los sistemas de fomento de las inversiones sostenibles. Por ejemplo, los planes de desarrollo regional sostenible se desarrollaron en forma participativa para los Departamentos de Cusco, Ayacucho y Huancavelica, y la provincia de La Convención. Dichos planes identifican potenciales proyectos específicos para lo cual se ha proporcionado capacitación a funcionarios del gobierno. El BID también ha promovido activamente la necesidad de contar con un mecanismo adicional para que los beneficios del proyecto regresen a las comunidades locales. El Congreso del Perú autorizó la creación de un mecanismo (FOCAM) para otorgar el 13,16% de las regalías del Lote 88 y del Lote 56 a las áreas del proyecto, que están entre las más pobres del Perú, tales como los Departamentos de Huancavelica, Ayacucho y Ucayali. A partir de enero del 2006, se han asignado aproximadamente US$23 millones. FOCAM representa un potencial que bordea los US$19 millones/año del Lote 88 y aproximadamente US$45 millones una vez que ambos lotes, el 88 y el 56, entren en operación.
Resultados
La construcción del proyecto ya terminó y las operaciones comenzaron en agosto de 2004. En los 20 meses que el proyecto ha estado en operación, ha demostrado un desempeño financiero sólido y ha generado un fuerte flujo de caja. La participación del BID tuvo un papel catalítico que dio origen a la mayor emisión de bonos del mercado de capitales en el Perú para un solo deudor (US$350 millones). El proyecto ha producido numerosos beneficios concretos, incluyendo exportaciones de hidrocarburos en el año 2005 mayores que el promedio estimado del proyecto de aproximadamente US$500 millones por año de reducción del déficit peruano de hidrocarburos. Además, se estima que, gracias al proyecto, el costo marginal de la generación de energía se reducirá en un 30%, lo cual significará beneficios directos por US$3.300 millones (valor actual neto) para los usuarios finales de energía eléctrica y mayor competitividad para la industria peruana mientras dure la concesión. A partir de diciembre de 2005, el pago de regalías al Perú por el componente de explotación del proyecto era de aproximadamente US$264 millones, de los cuales unos US$132 millones van directamente al Departamento de Cusco (es decir, el 50%). Los usuarios industriales han comenzado a reemplazar los combustibles más caros por gas natural (87 clientes a partir de marzo de 2006), mejorando la competitividad de la industria peruana y ocasionando un aumento de la producción en US$5.400 millones. También se ha iniciado la conversión a gas natural de motores de vehículos a gasolina que podría significar un ahorro de US$30 millones (valor actual neto, VAN). Actualmente se está suministrando gas natural a 2.600 clientes residenciales y comerciales, generando así otros US$91 millones (VAN) de ahorro. A partir de enero 2006, se han asignado aproximadamente US$23 millones para apoyar directamente a los gobiernos locales y regionales de la zona del proyecto por intermedio del Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM).
Los impactos ambientales y sociales con mayor potencial negativo relacionados con las actividades de construcción no se produjeron, especialmente las inquietudes manifestadas antes del inicio del proyecto. El control de la erosión y la revegetación se realizaron con éxito a lo largo de la vía del gasoducto a pesar de las dificultades del terreno, con un gasto superior a los US$20 millones y una tasa de fallas inferior a la esperada durante la fase de operaciones. Las operaciones de dragado e instalación del ducto submarino en la terminal marítima de la Bahía de Paracas tuvieron un impacto mínimo, y se realizaron con un sistema de monitoreo y toma de decisiones en tiempo real. Los programas para compensar a las comunidades locales han sido eficaces, compensándose a aproximadamente 2.650 personas por impactos asociados con la construcción del gasoducto y 25 comunidades por el componente de explotación, sin que se hayan producido realmente quejas substanciales. Las oportunidades de participación para los grupos de interés han sido abundantes.
Mediante la participación de los grupos de interés del proyecto, se logró poner en marcha un sistema de gestión ambiental y social para el proyecto en su conjunto que ayuda a garantizar la adecuada mitigación de todos los riesgos e impactos. Se han generado beneficios ambientales y sociales como también iniciativas para hacer frente a las cuestiones de mediano y largo plazo. Hay varios sistemas de supervisión para brindar información verosímil y transparente sobre el desempeño ambiental y social del proyecto. Las empresas que participan en el proyecto, el GdP, y la sociedad civil local han visto incrementada su capacidad para enfrentar las cuestiones ambientales y sociales .
Se han producido 5 derrames entre diciembre de 2004 y marzo de 2006 en el gasoducto de líquidos de gas natural; cuatro se extendieron más allá del derecho de vía y una fuga pequeña afectó solamente una superficie de unos cuantos metros cuadrados. Todos los derrames se produjeron en los primeros 220 km del gasoducto, que incluye la selva y el ascenso a los Andes; no se han producido derrames en el ducto contiguo y paralelo de gas natural que tiene mayor diámetro y una pared más gruesa (diámetro de 32 pulgadas comparado con uno de 14 pulgadas). El BID, el GdP y las empresas se han tomado los derrames con mucha seriedad y han puesto en práctica una serie de medidas. La acción inmediata fue responder correctamente ante el derrame y enfrentar y resolver los impactos ambientales y sociales. El siguiente paso es determinar la causa de los derrames para luego evaluar la integridad general del gasoducto y tomar medidas adecuadas que permitan reducir la probabilidad de nuevos derrames. Las investigaciones y revisiones realizadas a la fecha no han identificado un problema sistémico. En tres casos por lo menos, fuerzas excesivas ejercidas sobre el gasoducto, ocasionadas por desplazamientos laterales de tierra, contribuyeron a las fallas. Las investigaciones relacionadas con dos derrames continúan y también siguen su curso una serie de investigaciones (por ejemplo, pruebas y estudios de la integridad del gasoducto) y acciones para mitigar los efectos por parte de TGP (con un presupuesto de aproximadamente US$23 millones para 2006), el GdP y el BID. Los resultados de dichas investigaciones ser harán públicos. Si bien los impactos ambientales y sociales efectivos asociados con los derrames fueron de una magnitud relativamente pequeña, particularmente al compararlos con otros derrames de transporte de petróleo, de todos modos se considera que son serios y han generado considerable preocupación en las comunidades locales y la sociedad civil del Perú en general.
A medida que Camisea avanza hacia el futuro, el BID ha identificado algunas cuestiones que requieren atención especial. De particular importancia es la solución de las cuestiones relacionadas con los derrames y el permanente fortalecimiento de los sistemas de manejo operativo ambiental y social. El BID sigue trabajando con el GdP en relación con sus múltiples compromisos y con la sociedad civil para satisfacer mejor sus necesidades respecto de la comprensión del desempeño del proyecto. Las futuras actividades en la Reserva Nahua-Kugapakori deberán tomar en consideración la experiencia adquirida. El BID sigue trabajando con los grupos de interés pertinentes para abordar esta y otras cuestiones a medida van surgiendo para tomar medidas que permitan incrementar los beneficios ambientales y sociales.
Lecciones aprendidas
La experiencia del BID con el Proyecto Camisea también arroja importantes lecciones que serán de beneficio para el Banco y, ojalá, también para otros, al financiar grandes proyectos de infraestructura de esta naturaleza en el futuro. Las lecciones incluyen la importancia de planificar el control de la erosión antes del inicio de las obras de construcción del gasoducto y de trabajos en zonas sensibles y reservas indígenas, en particular para mejorar la aceptación por parte de los grupos de interés; los desafíos que implica la creación de sistemas de supervisión eficaces y creíbles que atiendan las necesidades de los diversos grupos de interés en proyectos extremadamente complejos y que brinden abundante información teniendo en cuenta la falta de confianza generalizada entre los grupos de interés; la importancia de la capacitación en salud y seguridad de los trabajadores durante las etapas preliminares de la construcción del gasoducto; y la necesidad de contar con una estrategia de comunicaciones eficaz sobre cuestiones ambientales y sociales. También ha quedado demostrada la importancia de la integración de aspectos ambientales y sociales a la planificación, además de abordar las cuestiones de responsabilidad conjunta, tanto entre las entidades públicas y privadas, como entre los diferentes organismos públicos y las empresas privadas.
El apoyo otorgado por el BID a Camisea es un enfoque integral e innovador de financiamiento de megaproyectos del sector privado en el cual el Banco potencia su contribución relativamente pequeña a Camisea para lograr un bien mayor para Perú.
Información adicional
Se puede obtener mayor información sobre Camisea en los siguientes sitios:

http://www.camisea.com.pe/

http://www.iadb.org/exr/pic/camisea/camisea.cfm

http://www.camisea-gtci.gob.pe/

Fuente: ESTRATEGIA AMBIENTAL Y SOCIAL. Proyecto Perú LNG publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Octubre 2006.

Enlace: Proyecto PE-L1016 : Gas Natural Liquificado Peru (LNG)