16 septiembre 2008

Caracteristicas de las fuentes y uso del agua en el Peru

El territorio peruano tiene una extensión aproximada de 128.5 millones de hectáreas. Se caracteriza por una enorme diversidad climática y ecológica al poseer más de 80 de los ecosistemas existentes en el planeta. El país de divide en tres regiones naturales de marcado contraste:
La franja costera occidental desértica, con el 10% del territorio;
La región andina o sierra, con el 31% del territorio; y
La selva oriental de montaña y amazónica, con el 59% del territorio nacional.
La región de la costa, ubicada entre los 0 y 2,000 metros sobre el nivel del mar, se caracteriza por la ausencia total de lluvias durante todo el año. La población urbana y rural de la costa utiliza el agua de una media centena de ríos de régimen irregular y con un marcado carácter estacional en múltiples actividades agrícolas, de consumo humano e industriales, los cuales también alimentan las fuentes de agua subterránea.
Por su parte, la región sierra tiene precipitaciones estacionales de regular intensidad y el agua se utiliza directamente de la lluvia para las actividades agropecuarias, además, en ella se ubican los principales proyectos de los sectores mineros e hidroenergéticos del país.
La región selva se caracteriza por periodos de intensas lluvias durante la mayor parte del año. En la selva el agua es generalmente abundante y los mayores usos son de origen agropecuario y para consumo humano, en una región aún con baja densidad poblacional y limitada actividad económica por carencias de infraestructura.
El patrón histórico de ocupación territorial de la población, influenciado por la colonización española con énfasis en los puertos y ciudades de la zona costera, han determinado que la mayor parte de la población peruana, actualmente estimada en 26 millones de habitantes, el 61%, se ubique en la esta región, especialmente en la costa norte y costa centro, esta última donde se ubica la capital, Lima, con el 30% de la población nacional. Le siguen en importancia la sierra con 29% y la selva con 10% de la población total.
Así la mayor demanda por agua, tanto para consumo directo como para actividades económicas, se ubica en la región occidental tanto de la costa como de la sierra, las cuales tienen una menor dotación relativa de agua. Por ejemplo, se estima que la dotación anual de agua por habitante en la costa es de sólo 2,530 m3, muy por debajo del promedio mundial de 8,500 m3.
En contraste, en la región selva la dotación por habitante es de 450,840 m3. Igualmente, de la
dotación anual de agua de todo el país, la vertiente occidental sólo tiene el 1%, mientras que la vertiente oriental selvática tiene el 99% (Emanuel y Escurra, 2000).
La región costa ha tenido durante los últimos 50 años el mayor crecimiento poblacional debido al intenso proceso migratorio desde zonas rurales a zonas urbanas. Frente a esta tendencia, la respuesta tradicional del Estado peruano fue de una creciente inversión en obras de infraestructura mayor para mejorar la oferta de agua requerida por el crecimiento poblacional y de los sectores económicos. Las mayores obras de infraestructura – básicamente las de riego – se basan en el trasvase de agua de la vertiente oriental a la occidental, con costos muy elevados. Se estima que el Perú gastó en los últimos 40 años aproximadamente US$ 8,000 millones en este tipo de inversiones (Zegarra, 1998), gasto que de ninguna manera podría volver a realizarse en las condiciones actuales.
Igualmente, para las próximas dos décadas la costa sigue teniendo el mayor crecimiento poblacional proyectado así como la mayor proyección de actividades económicas consumidoras de agua como la agricultura, la industria y el consumo de agua potable y saneamiento.
Actualmente se proyecta un déficit de agua en la costa alcanzaría el 30% para el año 2010, y un 10% de déficit para la región occidental de la sierra en el mismo año. En general, las estimaciones actuales indican que con las tendencias existentes para el año 2020 el Perú tendrá un serio problema de estrés hídrico o desbalance entre oferta y demanda (Emanuel y Escurra, 2000).
Esta situación de creciente escasez contrasta con los bajos niveles de eficiencia en el uso del agua en los sectores de mayor consumo. En el caso de la agricultura costeña, por ejemplo, se calcula que el uso efectivo en promedio es de sólo 30% del agua entregada, mientras el resto del recurso se pierde en el Océano Pacífico o en filtraciones (Hatta y otros, 1989).
Una parte de los ríos de la vertiente occidental tiene problemas de contaminación, con alta presencia de metales como cadmio y cobre por encima de los estándares permisibles (Emanuel y Escurra, 2000). Algunos ríos tienen problemas particularmente intensos, especialmente los que tienen alguna operación minera de envergadura (Pulgar-Vidal, 2002).
Igualmente, se estima que un 30% de las tierras agrícolas costeñas tienen problemas de salinización debido al mal uso del agua en la agricultura (PERÚ, 2003).
En la sierra existen algunas zonas, especialmente en la sierra sur, en donde ya se observan problemas de desertificación por efectos del cambio climático global. Igualmente, en la sierra se presentan severos problemas ambientales relacionados con la actividad minera, muchos de los cuales se manifiestan en conflictos por el uso del agua entre la minería y otros sectores. Además, esta zona enfrenta un proceso de erosión de los suelos debido a las intensas lluvias estacionales y la marcada pendiente de los terrenos. El escaso nivel de forestación de las laderas influye en la poca capacidad de retención de tierra fértil de los andes peruanos, especialmente en la vertiente oriental. Este problema también es importante en la vertiente occidental, afectando a su vez a las zonas de riego regulado costeñas en donde los reservorios que reciben agua con muchos sedimentos pierden muy rápidamente su capacidad de almacenamiento.
En la selva el mayor problema ambiental proviene de la deforestación y la alteración de delicados espacios ecológicos de la amazonía por la actividad económica del hombre. La proliferación del cultivo de la coca en amplios espacios de la selva alta también está generando serios problemas de sostenibilidad ambiental frente a la precariedad de los suelos involucrados.
En el contexto de los problemas ambientales mencionados se encuentran importantes conflictos sociales por el manejo del agua. En la mayor parte de las áreas en donde existen impactos ambientales adversos en las fuentes de agua por operaciones mineras, por ejemplo, existen conflictos con otros sectores como agricultura, acuicultura y consumo urbano. La otra fuente importante de conflictos es propiamente el acceso a fuentes de agua para fines alternativos, tanto entre diversos sectores como entre localidades y regiones.
En general, el panorama que presenta la situación y perspectivas de demanda de agua en el Perú indica crecientes conflictos y presiones por una oferta limitada del recurso y en un contexto de medios escasos para invertir en costosas obras de infraestructura. Así en los próximos años el tema de las reglas para la asig
nación y uso del agua ocupará un creciente espacio en el debate y las políticas públicas en el Perú, especialmente porque la actual institucionalidad no parece estar preparada para enfrentar los problemas adecuadamente, como se analiza en la siguiente sección.
EL SISTEMA DE ACCESO, ASIGNACIÓN Y USO DEL AGUA
El sistema de acceso y uso del agua en el Perú se rige por la Ley de Aguas vigente, aprobada en 19693, en la cual se adoptó un modelo de propiedad estatal sobre el recurso. Conviene al respecto reproducir el primer artículo de esta norma:
“Artículo 1º.- Las aguas, sin excepción alguna, son propiedad del Estado, y su dominio es inalienable e imprescriptible. No hay propiedad privada de las aguas ni derechos adquiridos sobre ellas. El uso justificado y racional del agua, sólo puede ser otorgado en armonía con el interés social y el desarrollo del país”
Destaca en la ley la fuerte capacidad discrecional del Estado sobre el agua, que fue definida como un recurso sobre el que explícitamente no puede haber propiedad privada ni tampoco derechos adquiridos por parte de los usuarios. En este caso, los particulares que acceden al agua deberán someterse a las reglas que fija la propia ley y la autoridad administrativa respectiva para poder hacer uso de ella. Igualmente, no podrán invocar argumentos de uso previo (derechos adquiridos) para legitimar su acceso al agua.
Como es lógico en un régimen de propiedad estatal, el acceso de los usuarios (públicos y privados) al agua superficial y subterránea se realiza a través de un esquema de derechos administrativos. En el reglamento de la norma se estableció que la autoridad otorgante de estos derechos administrativos fuera el Ministerio de Agricultura, entidad encargada de la administración y conservación del agua.
El sistema de derechos administrativos fijado por la ley determinó la existencia de tres tipos de derecho de acceso al agua:
Licencias, que otorgan acceso al agua con carácter permanente pero sujeto a las disposiciones legales y administrativas correspondientes;
Permisos, que son de carácter temporal y se otorgan sobre aguas excedentes respecto a las aguas asignadas por licencias;
Autorizaciones, que se otorgan para la realización de estudios y obras transitorias y especiales y por periodo determinado.
Cabe señalar que las licencias de agua tienen un carácter indefinido en el tiempo en cuanto dure el uso para el cual son asignadas las aguas, mientras que los permisos y autorizaciones son de carácter temporal. Todos los derechos están sujetos a criterios de aleatoriedad en la oferta frente a la cual la autoridad no asume, comprensiblemente, responsabilidad.
Además de este sistema de derechos de agua, la ley fijó un orden de preferencia en el otorgamiento de “usos” del agua con condiciones diferenciales para las distintas actividades económicas y sociales cuando existan demandas concurrentes de distintos sectores por una misma dotación de agua. El orden establecido fue:
Necesidades primarias y poblacional;
Cría y explotación de animales;
Agricultura;
Usos energéticos, industriales y mineros;
Otros usos.
En el caso de la agricultura se establecieron en la ley usos preferentes al interior de esta actividad así como el condicionamiento del acceso al agua a planes de cultivo y riego (PCR) formulados por la autoridad del distrito de riego correspondiente. Estos planes de cultivo y riego tenían (tienen) un doble fin: (a) seguir las pautas de planificación de la producción agraria a nivel central y regional; y (b) compatibilizar las demandas de los cultivos con la oferta de agua proyectada en la zona. En este esquema, el acceso al agua para riego en cada año agrícola estaría en función de lo que los agricultores declararan que van sembrar y también
tomando en cuenta las pautas del Estado respecto a prioridades de siembras en el año respectivo. Los agricultores deben cumplir con ciertos requisitos para ser incorporados en el PCR como estar inscritos en el padrón de usuarios, mantener adecuadamente su infraestructura
de riego predial y estar al día en el pago de las tarifas de agua correspondientes.
La norma de 1969 contiene un capítulo especial referido a las aguas subterráneas a las cuales los usuarios pueden acceder previa solicitud y estudio o evaluación técnica aprobada por la autoridad de aguas correspondiente y bajo las condiciones generales y específicas establecidas en la ley. La autoridad competente otorga licencias de uso de agua subterránea y los procedimientos establecidos tanto en la ley como en el reglamento inciden mucho en los aspectos técnicos a ser considerados para el otorgamiento de estas licencias así como en evitar que la extracción afecte a terceros o genere el agotamiento de la fuente. En el caso de aguas subterráneas para uso agrario, se estableció que los costos incurridos por el agente que realiza el alumbramiento serían considerados en el PCR correspondiente, a manera de incentivo para que los agricultores puedan invertir en este tipo de extracción del agua.
Un elemento muy importante de la ley de aguas se refiere a las tarifas que deben pagar los usuarios por el acceso al recurso. Estas tarifas son fundamentales porque financian las actividades de la administración encargada del recurso, tanto las de carácter normativo y administrativo como las de orden técnico. Igualmente, en el caso
de zonas con obras de infraestructura construidas por el Estado, las tarifas deben teóricamente amortizar los gastos incurridos para la recuperación de la inversión.
La norma fija sanciones bastante drásticas por el no pago de tarifas de los usuarios, pudiéndose perder la licencia en caso de reincidencia.
Además, se fijó un sistema de tarifas diferenciales por los usos agrarios y no agrarios.
El sistema de acceso al agua a través de estos mecanismos administrativos contiene una serie de obligaciones y restricciones de los usuarios en consonancia con el carácter estatal de la propiedad sobre el recurso. En general, al ser un sistema de acceso administrativo, los usuarios están sometidos a una fuerte dosis de discrecionalidad de las autoridades otorgantes con escasas referencias a elementos que protejan su acceso al recurso frente a decisiones de la autoridad. Cabe señalar que cualquier conflicto en cuanto a asignaciones de agua tanto entre usuarios como frente a la autoridad es resuelto en primera y última instancia por la propia autoridad administrativa, que es en definitiva la entidad tutelar del recurso.
Por ejemplo, los usuarios agrarios pueden perder su acceso al agua si es que no se someten al Plan de Cultivo y Riego o si no usan el agua de acuerdo a este mecanismo. También en este caso el principio del “no uso” se puede aplicar inmediatamente a un usuario agrario y su licencia puede ser caducada si es que no usa el agua asignada en el correspondiente PCR.
En el caso de los usos no agrarios, las licencias y autorizaciones son otorgados por una entidad sectorial distinta a las de las actividades involucradas, el Ministerio de Agricultura, y dentro de un orden de prelación en donde tanto el uso poblacional como agropecuario tienen precedencia en caso de demandas competitivas.
Esto genera una situación de sesgo en el siste
ma de acceso al recurso que afecta a estas actividades frente a los usos poblacional y agrario.
Cabe señalar que en el esquema de la ley, no son posibles las reasignaciones voluntarias entre usuarios de agua. Por ejemplo, si un usuario agrario decidiera traspasar parte o toda su dotación de agua a otro usuario, estaría cayendo inmediatamente en causal de caducidad de su
licencia al probarse que realmente no “necesita” su dotación en el contexto del PCR.
De otro lado, toda reasignación de agua requiere de un acto administrativo específico en el cual si hay cambio en algún atributo básico de la licencia, como la ubicación, el titular o el uso, se requiere de la emisión de una nueva licencia. Este cambio de licencia, sin embargo, no puede implicar ningún beneficio económico para el titular anterior en la medida que no tiene realmente un “derecho” a apropiarse de este beneficio al no ser propietario del agua. Es claro que en este contexto no puede operar un mercado de aguas, el cual se basa precisamente en que algunos o todos los atributos del derecho de agua puedan ser valorizados y apropiados por los titulares. Esta posibilidad fue implícitamente descartada en el ordenamiento legal derivado de la ley de aguas de 1969 en concordancia con el modelo ideológico prevaleciente en la época en un contexto de reforma agraria y otras intervenciones estatales para regular y limitar la propiedad privada en el país.
Igualmente, el propio esquema de las Planes de Cultivo y Riego genera incentivos perversos para el uso eficiente del agua porque los agricultores que declaran la instalación de cultivos con mayor uso de agua tienden a recibir una mayor dotación asegurada. Este sistema es menos eficiente y equitativo que uno en donde cada agricultor tiene una dotación establecida (por ejemplo un promedio histórico) y es en base a ella que decide que sembrar.
En general, bajo la actual legislación la autoridad de aguas y sus diferentes instancias tienen amplios poderes para cambiar las condiciones de acceso al recurso en función de criterios bastante difusos referidos al “interés social” o a criterios técnicos que son costosos de medir o establecer en situaciones concretas.
Todo el sistema de acceso al agua y todas las decisiones de asignación o reasignación del agua están (teóricamente) mediados por procedimientos administrativos.
EVOLUCIÓN Y CRISIS DEL SISTEMA DE ASIGNACIÓN DEL AGUA EN EL PERÚ
El modelo de asignación del agua de l
a ley de 1969 se basó en la capacidad del Estado para asignarla y administrarla directamente, utilizando mecanismos administrativos y limitando al máximo la capacidad de los propios usuarios para “decidir sobre el agua”.
Es evidente que la capacidad de este sistema para lograr objetivos de eficiencia, equidad y sostenibilidad depende de manera crucial de la calidad y cobertura de la administración pública a cargo del recurso. Al respecto, existen ejemplos de modelos con amplio control administrativo que han tenido buenos resultados en países como Corea o Taiwán. En ese caso, el control administrativo ha sido adecuadamente equilibrado con la participación de los propios usuarios organizados. En muchos otros casos, sin embargo, este tipo de modelo de control estatal centralista sobre el agua no ha tenido éxito (Wade, 1988).
El sistema de asignación del agua empezó a tener serios problemas en el Perú desde inicios de la década de los 1980s, a diez años de aprobada la ley de aguas. El sector donde se evidenciaron mayores problemas fue el sector agrario, el cual alberga a millones de agricultores usuarios del recurso. En efecto, el modelo administrativo creado por la ley de 1969 fue relativamente viable en la agricultura en la medida que existían un número relativamente pequeño de unidades productivas (cooperativas y sociedades agrarias de interés social creadas por la reforma agraria) a las cuales se les debía otorgar licencias o permisos. A principios de la década de los 1980s, sin embargo, se inició un rápido y masivo proceso de disolución y fragmentación de estas unidades, pasándose a una situación con cientos de miles de unidades productivas individuales que requerían licencias y frente a las cuales la administración no pudo responder. Se estima actualmente que no más del 5% de los agricultores de la costa tienen licencias de agua debidamente formalizadas, mientras el grueso de los agricultores del país no tiene formalmente este derecho administrativo.
De otro lado, el sistema de tarifas creado por la ley nunca funcionó realmente como se había previsto y por ejemplo, durante la mayor parte de la década de los 1970s fue el Estado el que subsidió la operación de todo el sistema técnico y administrativo, especialmente asociado a los usos agrarios. El problema vino cuando se iniciaron las profundas crisis fiscales y de financiamiento externo desde mediados de la década de los 1970s. Toda la década de los 1980s estaría marcada por muy severas restricciones fiscales que implicarían un total abandono del financiamiento estatal del aparato administrativo encargado del agua. Frente a esto, la otra solución sería un creciente financiamiento por parte de los propios usuarios, quienes resistían de manera muy fuerte esta opción.
Es por esto que en estos años se observó un creciente abandono de los mínimos criterios de ordenamiento hídrico por parte de las autoridades de aguas en el otorgamiento de derechos de uso del agua. En muchos casos e empezaron a otorgar acceso al agua (por el sólo hecho de incorporar nuevos usuarios en los padrones de regantes) sin mínimos criterios técnicos y sin que existiera agua adicional que ofrecer (Guerra, 1993). Esta práctica aumentó el número de hectáreas en valles costeños con fuerte escasez del recurso, a costa de reducir la cantidad y calidad de agua recibida por cada regante, reduciendo la productividad y aumentando los conflictos.
La precariedad de recursos para la administración, a su vez, impidió que se realizaran eficazmente funciones de carácter técnico vitales para el correcto funcionamiento del marco legal. Por ejemplo, no se pudieron realizar ni estudios de perfiles hidrológicos ni inventarios periódicos de los recursos hídricos y la información disponible de la década de los 1970s se fue desactualizando rápidamente durante la década de los 1980s. Esto tuvo implicancias para el otorgamiento de derechos de agua. Por ejemplo, durante toda la vigencia de la ley actual no se han otorgado licencias de uso agrario para agua subterránea, uno de los aspectos más elaborados de la ley de 1969.
El alto costo de los estudios parece haber inhibido que la administración procese este tipo de derechos, con lo cual la explotación en el sector agrario se realiza de manera informal. El debilitamiento de la presencia estatal en el manejo del agua no pudo ser suplido de manera rápida por una mayor participación de los propios usuarios a través de sus organizaciones formales. En gran medida, el enfoque del manejo del agua con carácter de planificación centralizada de la ley no permitió un desarrollo significativo de los niveles organizativos y de gestión de las juntas de usuarios, las cuales tuvieron que enfrentar crecientes problemas para mantener sus sistemas de distribución y asegurar el cumplimiento de normas para el uso ordenado de las aguas.
En general, a fines de 1980s la situación en el manejo del agua era totalmente caótica. A través de un dispositivo legal específico (D.S. 037-89-AG), y como parte de una pretendida descentralización administrativa, el gobierno de entonces inició un cambio muy importante en la normatividad vigente: decidió delegar funciones estatales de cobro de tarifas, administración y mantenimiento a las organizaciones de usuarios (básicamente regantes). Un posterior reglamento de tarifas aprobado a principios de 1990 estableció un componente Ingreso Junta de Usuarios en las tarifas, para que estas organizaciones financien sus actividades
bajo ciertos requisitos mínimos.
Sin experiencia y con pocos recursos, estas
organizaciones no pudieron enfrentar efectivamente los complejos problemas existentes de
manera inmediata. En muchos casos, las tarifas que establecieron los regantes eran inferiores a las tarifas previas y se mantuvieron fijas por varios años (pese a que el reglamento establecía un mecanismo automático de reajuste respecto a la Unidad Impositiva Tributaria).
Este conjunto de cambios se profundizaría durante los primeros años de la década de los 1990s cuando se trasladó la responsabilidad de otorgar licencias de agua a los Administradores Técnicos de Agua, quienes tenían muy pocos recursos y capacidades para cumplir con las funciones asignadas. Igualmente, dispositivos de la época debilitaron explícitamente la autoridad de estos administradores técnicos frente a las organizaciones de usuarios de riego.
Este desenlace afectó a los usos no agrarios, que se sintieron aún más marginados del sistema de acceso al agua al tener que depender de organizaciones de usuarios con presencia masiva de un solo tipo de usuarios (regantes).
Esta situación llevó a que los sectores no agrarios empiecen a impulsar normas paralelas y en muchos casos contrarias a la ley de aguas de 1969. El sector saneamiento, por ejemplo, consiguió normas específicas para el manejo del agua de la capital metropolitana en donde la empresa estatal (SEDAPAL) adquirió funciones similares a las de una autoridad de aguas.
El sector turismo pasó a otorgar directamente las licencias para aguas minero-medicinales, mientras en el sector energético el Ministerio de Energía y Minas empezó a cobrar las tarifas de agua por uso energético. En general, el sistema administrativo centralizado en el Ministerio
de Agricultura creado por la ley de 1969 empezó a resquebrajarse tanto a nivel sectorial como a nivel territorial, en un contexto de mayor presión de los usuarios de uso agrario y de las empresas y entidades públicas asociadas a otros usos del agua.
Así, durante toda la década de los 1990s hubo diversos intentos para cambiar la legislación de aguas en el Perú. El sistema de asignación creado por la ley de 1969 aparecía como crecientemente ineficaz para promover objetivos sociales y económicos, y se pensaba que la adopción del “modelo chileno” podría revertir esta situación. Lamentablemente se cometieron diversos errores de forma y fondo en la discusión de la reforma legislativa que llevaron al rechazo de esta reforma por amplios sectores de la sociedad, especialmente por los agricultores.
Sin embargo, de estos intentos se desprende una preocupación central por cambiar la lógica del sistema de asignación del agua y pasar de un esquema puramente administrativo a uno en el cual puedan funcionar mecanismos más flexibles para la asignación del agua como el mercado, es decir, en donde los usuarios tengan derechos de intercambio sobre las dotaciones asignadas. Hay actualmente un creciente consenso sobre las limitaciones del sistema administrativo vigente para promover inversión en el desarrollo de la oferta hídrica y mejorar la eficiencia en la gestión del agua. Sigue siendo por esto importante evaluar las características básicas del mercado de aguas como instrumento de reasignación del recurso.
Fuente: Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de la gestión hídrica en el Perú autor Eduardo Zegarra Méndez
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